Les institutions européennes ont récemment décidé de s’intéresser à la question des investisseurs étrangers qui souhaitaient s’établir dans l’Union européenne. En effet, la Commission européenne a publié le 23 janvier 2019 un rapport sur l’accès à la citoyenneté des investisseurs (ou « passeports dorés ») et sur leur accès à la résidence (ou « visas dorés »). Il convient ici d’expliquer ce phénomène, avant d’envisager des pistes de solutions à ce problème.

Passeports dorés, visas dorés : de quoi s’agit-il ?
La pratique des passeports dorés est définie par le rapport de la Commission européenne comme l’octroi, par un État, de la nationalité à une personne qui souhaiterait investir sur son territoire (un million d’euros en Bulgarie, deux millions à Chypre, 800 000 euros à Malte), dans des conditions moins contraignantes que celles qui sont normalement applicables. La pratique des visas dorés, quant à elle, consiste en l’octroi d’un titre de séjour sur le territoire d’un État, toujours sous condition d’un investissement minimal.
Si trois États membres de l’Union seulement prévoient la possibilité d’accorder leur citoyenneté sous réserve d’un investissement, pas moins de 20 États membres ont recours aux programmes de résidence par investissement. Et bien que cette pratique ne soit pas une nouveauté en soi – elle avait déjà été mise en avant par l’OCDE en 2018 – il convient toutefois de s’intéresser aux risques et conséquences juridiques qu’elle implique.

Résidence dans l’Union européenne et citoyenneté de l’Union : des droits difficiles à révoquer
Le passeport doré offert par un État membre de l’UE permet à son titulaire de bénéficier dans le même temps de la citoyenneté de l’Union et de tous les droits qui y sont rattachés – notamment la possibilité de circuler librement sur le territoire de l’UE et de s’établir dans n’importe quel État membre, ou le droit de vote aux élections municipales et européennes. Cette situation, qui pose de véritables risques en termes de sécurité ou en matière fiscale d’après la Commission européenne, est d’autant plus délicate que le droit de l’UE rend très difficile le retrait de la citoyenneté par un État membre s’il engendre la perte de la citoyenneté européenne.
S’il n’octroie pas la citoyenneté européenne, le visa doré n’en est pas moins problématique puisqu’il permet au titulaire, dans le cadre du « visa Schengen », la libre circulation sur le territoire des États membres, posant ainsi les mêmes problèmes de sécurité.

Quelles solutions pour un octroi responsable de la citoyenneté et du permis de résidence ?
Au travers de son programme Justice, la Commission européenne a récemment lancé une série d’appels à propositions. L’un des objectifs du programme consiste à soutenir des projets nationaux et transnationaux visant à la coopération judiciaire en matière civile et pénale, notamment au travers du Réseau judiciaire européen. Pour faciliter cet échange d’informations à plus grande échelle, il pourrait être intéressant d’étendre les accords pour participer à ce programme à d’autres Etats tiers (seules l’Albanie et le Monténégro bénéficient actuellement de telles mesures).
En ce qui concerne la citoyenneté en elle-même, la Commission encourage également, au travers de son programme « Droits, Égalité et Citoyenneté », à la sensibilisation de la société européenne aux droits rattachés à la citoyenneté de l’Union – tant pour les autorités que pour la société en elle-même. Un appel à propositions a de fait été récemment lancé afin de promouvoir et de renforcer les droits de la citoyenneté européenne, notamment en matière électorale, ainsi que pour combattre les abus qui y sont liés. La Commission européenne, qui vise de manière générale à promouvoir les droits liés à la citoyenneté européenne, pourrait dès lors être amenée à généraliser un tel dispositif.

En conclusion, malgré l’attrait que peut représenter l’octroi d’un passeport ou un titre de séjour à des citoyens d’États tiers à l’UE contre un investissement sur son territoire, pareille pratique se doit d’être organisée de manière responsable. La Commission européenne incite ainsi à la meilleure transparence possible et à une bonne gouvernance. Par ailleurs, elle met également en place des outils qui, s’ils sont mis en œuvre de la manière la plus efficace possible, permettraient d’enrayer les risques qui y sont associés.