L’UE s’est engagée à apporter son soutien aux réfugiés ukrainiens qui fuient l’invasion russe et aux pays qui les accueillent. Pour ce faire, ses instruments principaux sont ses fonds, qui se divisent en trois grandes familles : les fonds européens structurels et d’investissement (FESI), les fonds intracommunautaires, et les fonds de coopération extérieure. Cet article vise à étudier comment ces trois catégories de fonds ont pris des allures de fonds européens pour les réfugiés. Il s’agira également de questionner les limites et les faiblesses de l’utilisation des fonds européens pour les réfugiés.   

1. Coopération extérieure : des fonds qui se sont partiellement adaptés à la crise ukrainienne   

1.1 Une réponse active de l’aide humanitaire et de la Facilité européenne pour la paix (FEP) dès février 2022 

Les fonds de coopération extérieure sont utilisés pour financer des programmes thématiques tels que la paix, la stabilité ou la prévention des conflits. Certains instruments se sont démarqués. Une aide humanitaire de 143 millions d’euros a été allouée à des projets pour civils touchés par la guerre, et 330 millions d’euros ont été versés à un programme d’aide d’urgence pour assurer un accès à la nourriture, l’éducation, les soins de santé, ou encore pour reconstruire les infrastructures civiles à petite échelle. Un second instrument s’est démarqué en raison de la rapidité de la levée des fonds : la Facilité européenne pour la paix (FEP). Dès le 27 février, il a été établi que la FEP débourserait 500 millions d’euros. Quelques jours plus tard, ces fonds sont doublés, et quelques semaines après, ils sont une nouvelle fois augmentés de 500 millions d’euros, pour atteindre un total de 1,5 milliard d’euros. Mais, ces quelques exceptions mises à part, le reste des fonds de coopérations extérieures a mis peu de ressources à destination des réfugiés ukrainiens.  

1.2 Un Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI) relativement inactif jusque là   

Force est de constater une réponse à demi-teinte du principal fonds de coopération extérieure : l’Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI). S’il y a certes quelques subventions à destination des réfugiés européens, elles sont peu élevées et aucun appel à proposition en faveur des réfugiés ukrainiens n’a été publié. Ce constat, à première vue étonnant, s’explique par le fait qu’il s’agit d’un nouvel instrument pour la période 2021-2027, et des négociations sont encore en cours avec les partenaires de l’UE sur le cadre général et thématique de l’instrument. En effet, de nombreux instruments jusque-là séparés sont fusionnés en un seul pour rendre l’UE plus flexible financièrement dans ses actions.   

2. Deux autres familles de fonds qui se sont démarquées : des FESI et programmes intracommunautaires aux allures de fonds européens pour les réfugiés ?   

2.1 Des fonds qui adaptent nettement le contenu de leurs programmes   

Les Fonds européens structurels et d’investissements et les programmes intracommunautaires ne sont, à l’origine, pas destinés à être utilisés pour faire face à une guerre. Pourtant, ils ont changé leur contenu pour s’adapter à cette crise. Des appels à projets spécifiques ont été ouverts, par exemple « Assistance en matière de santé mentale pour les personnes déplacées d’Ukraine » (EU4Health). Des programmes spécifiques ont été lancés, notamment le programme MSCA4Ukraine, qui fait partie des actions Marie Sklodowska-Curie (Horizon Europe) pour aider les chercheurs déplacés à poursuivre leur travail dans des établissements en Europe. Enfin, des mesures exceptionnelles ont été mises en place.  Le programme Erasmus + prévoit que les élèves ukrainiens puissent être accueillis par les établissements d’enseignement et de formation impliqués dans les projets de coopération et de mobilité Erasmus+. Un autre exemple est la proposition CARE (Politique de cohésion) qui vise à fournir une aide d’urgence couvrant les besoins fondamentaux des personnes fuyant l’Ukraine par différents moyens :   

• Faciliter l’accès à un hébergement temporaire, à l’approvisionnement en nourriture et en eau ou des soins médicaux.   

• Contribuer à la fourniture de personnel ou d’équipements d’infrastructures    
• Mettre en place des solutions pour l’intégration à long terme : investissement dans le logement, l’éducation, l’emploi, la santé, l’inclusion sociale et les soins… 

2.2 Des programmes européens qui changent leurs règles  

En plus de modifier leur contenu, les fonds européens modifient leurs règles. Par exemple, le programme Horizon Europe a arrêté ses engagements dans de nouveaux projets de coopération avec des entités russes jusqu’à nouvel ordre, et a suspendu tout paiement aux organisations russes dans le cadre des contrats existants. Surtout, les fonds européens ont gagné en flexibilité en prolongeant des appels à projets et en rendant leur utilisation plus flexible. C’est particulièrement le cas de la proposition CARE qui introduit dans la politique de cohésion 2014-2020 la flexibilité nécessaire pour réaffecter rapidement les fonds disponibles :   

• Le cofinancement à 100 % pour les fonds mobilisés au titre de la politique de cohésion 2014-2020 sera prolongée pour 2021-2022  
• Un Fonds pourra soutenir des mesures de soutien aux personnes fuyant l’Ukraine normalement financées par d’autres fonds  
• Les obligations en matière de rapport et de modification de programme seront simplifiées.  

Enfin, le règlement du Fonds Asile Migration Intégration (FAMI) et du Fonds Affaires intérieures a été modifié afin de prolonger la période de mise en œuvre des fonds et de débloquer les montants non dépensés.   

3. Des fonds européens pour les réfugiés suffisants ?   

3.1 Des fonds insuffisants à moyen et long terme   

Le soulèvement de ces fonds a été possible car on se situe à la fin de la période budgétaire de 2014-2020, et qu’il reste de l’argent inutilisé. La situation aurait donc été plus compliquée si l’on se situait en milieu de période. De plus, pour les pays qui accueillent les réfugiés ukrainiens, l’approche de l’UE sera insuffisante à long terme : il faut de nouveaux fonds. La vice-Première ministre slovaque chargée du développement régional, Veronika Remisova, déclare que « La Slovaquie et d’autres pays en première ligne de la crise des réfugiés ont besoin d’une aide beaucoup plus importante de la part de l’UE, car les fonds européens restants ne peuvent pas couvrir toutes leurs dépenses, et en particulier, ne sont pas destinés à résoudre cette crise ». Cette déclaration met en lumière que certains interrogent le rôle de la politique de cohésion dans la crise ukrainienne car elle « n’est pas un outil de soutien en cas de crise, c’est un outil de planification stratégique, et c’est pourquoi nous avons un plan septennal » explique par exemple l’eurodéputé écologiste Nicklas Nienass.   

 3.2 Vers la création de nouveaux fonds européens pour les réfugiés ?   

Mais, les institutions européennes sont plus prudentes, voire sceptiques, sur l’instauration de nouveaux fonds, comme l’illustre la déclaration de la commissaire européenne à la Cohésion : « Nous savons que l’obtention de fonds supplémentaires nécessite de nombreuses négociations, mais nous devons répondre à la question fondamentale. Que faites-vous avec ceux qui sont disponibles ? ». De plus, la CE a ignoré la proposition de mettre en place un fonds de santé dédié aux réfugiés ukrainiens. La commissaire à la santé considère que « Des fonds importants sont disponibles pour le soutien aux dépenses de santé si les États membres décident de les utiliser à cette fin ». Mais, l’UE envisage de constituer un fonds fiduciaire de solidarité avec l’Ukraine. Son fonctionnement est encore inconnu, mais il viserait à répondre aux besoins immédiats des citoyens et à fournir des liquidités pour un soutien aux autorités à plus long terme. Enfin, le 4 mai 2022, la présidente de la Commission européenne a présenté un plan de relance pour l’Ukraine, qui aiderait le pays à sa reconstruction lorsque la guerre sera terminée.